广西“十四五”将新建3个运输机场
承担政治责任通常是一种影响面较广的、宏观的决策，这是公众关注和代议机关监督的重点。
[84]夏征农：《辞海》（缩印本），上海辞书出版社1999年版，第2088页。基本权利的主观性是指基本权利对于某个个体、其生活状况、利益及其自由的意义，反之，如果基本权利规范对于整体，即共同体利益或集体利益的意义为基础，那么它就是客观的。
据此，乌木和狗头金根本不具有生产资料的属性，因为其观赏价值远远超过了其生产价值，不宜规定为国家所有。有争议的是，整个经济企业，比如贸易、银行、保险、交通企业是否包含在内，根据基本法第15条的发生史，它针对的是关键性的工业，而非服务性的企业。后者比如动产，因为它们可以在法外进行区分并且可支配。[27]既然制度性保障旨在保障一种规范集合，既然规范与权利之间存在区别，自然不能与旨在形成一种主观权利的基本权利形成相等同有些基本权利不可能天然存在，只能是法律构建的结果，比如财产、婚姻。
联邦宪法法院甚至指出，立法者形成的财产范围越宽，那么它的社会关联性和社会功能就越多。[4]这种自由的意见形成虽然不为基本法第5条所明确保障，但是它是个人在交往中发展以及民主功能的基础条件。依照黄文所提供的解释方案，集体土地上的全体农民完全城市化之后，集体土地所有权当然灭失变成无主物，然后相应的土地就瞬间属于国家所有。
那么集体可以通过哪些方式来落实宪法这一规定呢？笔者认为，基于集体与国家的不同，集体土地所有权不宜通过土地征收或没收的方式建立或获得，但其可以通过上文提到的宪法解释或法律具体化以及市场购买、互换和接受赠与等方式建立或获得。肖明新：《城市的土地属于国家所有的逻辑与实施——兼论什么是我国宪法上的城市》，《政治与法律》2016年第8期。一下子国有，这些区别全没了。（2）惟有代表国家的政府方有权启动土地所有权的转化程序，而且只能从集体土地转化为国有土地，不能反向为之。
[19] 为了落实这一指导思想，立法者改变了他们对城市的土地属于国家所有和土地使用权可以依照法律的规定转让的认识。1993年的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》虽然提出要在中国大陆建立市场经济，但同时又认为基于保护耕地和推动国有土地有偿出让制度改革的需要，国家必须垄断城镇土地一级市场。
[29] 比如还可以参见北京市人民政府：《关于城乡结合部地区 50 个重点村整建制农转居有关工作的意见》（京政发[2011]55 号，2015年9月15日）。[31]因为这两个条款作为授权性规范，直接授予了国家将城市、城市郊区和农村特定区域的土地确定为国家所有的权力。当时的国家城市建设总局也持有这种意见，在1982年3月27日发布的部门规章中，该总局要求对城市土地，城市房地产管理机关，要依照法律的规定，确认产权，区别各种不同的土地所有权及使用权状况，进行土地普查登记，并建立产籍资料及各项管理制度。进入专题： 城市的土地 国家所有 宪法解释 授权性规范 。
其一，所有转让土地的行为都是非法的，无论转让是买卖、侵占还是其他形式。（3）当国家基于公共利益的需要决定行使征收权时，除了要符合公共利益要件以外，其还应当依照法律的规定对相关土地实行征收或者征用并给予补偿。[28]全国其他地方的城中村和城郊农村的改造虽没有郑州市规定的如此明确，但实际上也是按照城中村集体土地所有权收归国家，农民集体只享有使用权模式进行的。[35] 这种解释方案最早是由沈岿教授提出来的，在2012年的文章中，他提出，在1988年第2宪法修正案通过之前，八二宪法第10条第4款作为一项禁止性规定，目的是防范土地公有制 （即国有制和集体所有制）受到侵害。
[39] 前引[1]，孙煜华文。为了完成这一任务，本文的第一部分将首先简要梳理城市的土地属于国家所有在1982年进入我国宪法的原因。
所以他撰文提出，用城市市区、城市建成区或者城市规划区等物理、建筑或是规划意义上的概念来解释宪法第10条第1款上的城市是不妥当的（以下简称黄文）。但此后，不但集体经济组织、个体工商户、私营企业和外资企业逐渐成为经济建设和城市建设的主体，而且国营企业也逐渐演变为具有独立法人资格且拥有经营自主权的经济组织。
其进而提出，宪法第10条第1款城市的土地属于国家所有的含义应当被理解为当某一个城市的公民（包括原来的农民，如城中村的居民）均得享有平等的政治、经济和社会等各项权利时，其位于城市的土地才属于国家所有。其次，以人为核心的新型城镇化是中国城市化发展的方向，也是当下中国全面深化改革的重点，这一点毋庸置疑。当然，这就意味着我国的许多城市里是可能存在非国有土地的，也就是说城市的土地是可以不属于国家所有的，城市也不一定非要建立在国有土地之上。由此我们也可以推测说，1982年12月4日就宪法修改草案进行投票的3000多名人大代表中，也可能是有很多人是这样来理解第10条第1款的。[43] 如果采用黄文的解释方案，这些村庄的土地到底是属于国家所有，还是集体所有呢？黄文认为，一旦集体土地上的全体农民已经完全城市化，成为真正的城市居民，那么原有的农民集体这一土地所有权的主体也就当然消灭，因而原有的农民集体土地便自然成为‘无主物，而无主的土地归国家所有则是多数国家的共同做法。即其在适用对象上，只能针对我国城市、城市郊区和农村中的无主土地或公共土地展开，而不能适用于已经进入我国财产法秩序并属于其他人所有的非国有土地。
这种更新后的2.0版解释方案认为，城市的土地属于国家所有不是孤立地存在于宪法之中，对其规范含义的探寻不能割裂式地展开，而必须将其与宪法第10条的其他款项以及宪法第6条、第28条等规定结合起来加以理解。最后，即便是退一万步，暂且抛开上述制度和实践操作难题，由此带来的理论障碍也是绕不过去的。
（3）就土地所有权转化途径而言，除了宪法第10条第3款所规定的国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用外，[20]实际上还存在一条隐秘的途径，即将宪法第10条第1款中的城市解释为城市行政区或城市规划区，然后对城市政府的行政管辖范围内或城市规划范围内的集体土地进行概括国有化。这意味着，我们需要对民法上的物权变动理论和法律制度进行重大调整。
在改革土地产权这种涉及全体国民重大财产利益的制度时，这一点尤为重要。时任农业部长的廖鲁言在向全国人民代表大会汇报《高级农业生产合作社示范章程（草案）》时，特别强调之所以没有按照《共产党宣言》的要求或苏联的经验直接对农村土地实行土地国有制，是因为土地归合作社集体所有，容易为广大农民所接受，也同样可以保障社会主义经济建设的正常进行。
宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。在土地领域，国家不再通过无偿划拨等方式为个人、法人和其他社会组织提供土地，因而也不能通过行政指令来对这些土地进行收回或无偿国有化了。在其看来，宪法上的城市是一个经济、社会和文化的概念，或者说是一个以 ‘人的城市化为皈依的概念。只要满足相关条件，国家完全可以在适当的时候结合具体的情况在以上四种方式中选择合适的方式，对这些非国有土地进行国有化。
不过，当国家准备对这些土地进行征收或征用时，除了公共利益这个前提之外，其还应当遵循依照法律规定和给予补偿这两个条件。不过，总有一天，龙港镇会争取成为名副其实的市。
比如，深圳市在2003-2004年就通过将村民委员会改为居民委员会（即村改居）的方式，将宝安、龙岗两个辖区内原属于集体所有的956平方公里土地宣布为已经属于国家所有。对此，笔者认为，在目前集体所有权已经基本登记完成的背景下，不妨将宪法第10条第1款修改为城市的土地属于国家所有，已经登记为其他主体所有的除外。
[47] 由此观之，我们是很难通过解释城市的含义来解决宪法第10条第1款所存在的问题的，而且在城市的土地属于国家所有这一规范当中，城市是作为一个定语出现的，是用来限定土地这一术语的，其本身并非是一个独立的主语，因此在解释学上也不宜单独进行解释。……先笼统点，作为过渡。
其主要程序为：冉屯村申请，中原区政府审核，经市政府批准后登记发证。[40] 2015年北京撤销密云、延庆两县，设立密云区和延庆区，这两个新设之区内的集体土地更是体量巨大，数不胜数。这种可以称为是授权规范论的2.0版的解释方案认为，城市的土地属于国家所有这一规定的规范属性是授权国有化规范，但当国家将城市中的非国有土地转变为国家所有时，应当遵循必要的实体和程序条件。修宪是有边界的，不能任由主权者进行决断
（3）就土地所有权转化途径而言，除了宪法第10条第3款所规定的国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用外，[20]实际上还存在一条隐秘的途径，即将宪法第10条第1款中的城市解释为城市行政区或城市规划区，然后对城市政府的行政管辖范围内或城市规划范围内的集体土地进行概括国有化。[52] 对于这些修宪建议和意见，笔者认为，首先，宪法作为根本法，通常是由含义广泛和概括性的语言组成的，这使得其比一般的法律更具有灵活性和包容性，也更能适应时代的转变和环境的需要，所以法律学者（特别是宪法学者）的首要工作不应是提出宪法修改建议或者意见，而应当是在尊重宪法基本原则和精神的基础上，运用自己的专业技术，通过宪法解释来缓解文本与实践、规范与现实之间的紧张关系。
第三部分和第四部分力图通过讨论宪法第10条第1款的规范性质以及城市这一术语的规范含义，来提出新的宪法解释和解决方案。另一方面，公共利益=无法由农村集体自己进行的非农业建设这一等式，在规范上缺乏依据，在理论上基础不牢，在实践中也难以操作。
[37] 当然，基于宪法第6条的限定，这个条款是禁止国有土地和集体土地的所有权转让给私人所有的。城乡建设环境保护部：《关于进一步抓好落实私房政策工作的意见的通知》（城住字〔1982〕第445号）。
